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龙8手机登陆输配体制改革不能走双轨制道路—增量配电业务改革的启示

北极星智能龙8手机登陆在线  来源:电力法律观察  作者:吴安平  2020/10/16 14:59:58  我要投稿  

北极星智能龙8手机登陆在线讯:关于龙8手机登陆的输配体制问题,中央《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(中发【2015】9号文),要求“继续进行深化研究”。一般认为该轮电改暂时不会涉及输配体制改革,其实不然,被认为是最大亮点的增量配电业务改革试点,事实上已经触碰到输配体制改革的问题了。任一个新成立的增量配电企业,无论股权结构怎样,它与目前的龙8手机登陆企业或在法律上,或在产权上均是分离的,完全突破了原来输配合一的体制。这一事实说明继续深化输配体制的研究不仅必要而且迫切。本文即以此为切入点,研究和寻找适合我国国情的输配体制改革方案。

(来源:微信公众号“电力法律观察”ID:higuanchajun  作者:吴安平)

一,承认配电属于竞争性业务不是主观臆断

将配电归属于竞争性业务,主要基于下述理由:

(1)与输龙8手机登陆的集中性,统一性,枢纽性特征不同,配龙8手机登陆具有明显的分散性,局域性,终端性特征,输龙8手机登陆与配龙8手机登陆不可等同对待。(2)配龙8手机登陆是售电的物理支撑,全面提升用户服务水平,开展综合龙8手机登陆服务,离开配龙8手机登陆是无法做到的。鼓励成立售电公司很有必要,但没有理由禁止配电企业售电,配电企业要承担保底供电责任,是当然的售电公司。(3)配龙8手机登陆可以划分为众多供电区,每个供电区的经营者,都由政府按特许经营程序确定,政府还可根据经营期的考核情况,随时进行必要的更换。

不可否认,配电是一种特殊的竞争性业务,这是由电力商品的特殊性决定的。电力市场本身就是一个特殊的市场,承认电力是商品,也应当承认配电是竞争性业务,配电企业是竞争性企业。正因为如此,中央在下发的有关文件中(包括2015年的9号文),不仅一再强调要鼓励社会资本投资配电业务,还明确提出要支持民营企业以控股或参股形式开展配电和售电业务。增量配电业务改革试点,实际上也是在承认配电是竞争性业务的前提下进行的。

二,增量配电业务改革的认识,实践与再认识

增量配电业务改革试点承载着人们太多的梦想,它的目的至少有三个:

(1)通过将增量配电业务推入市场,鼓励和吸引更多社会资本参与配龙8手机登陆建设,探索市场化的配龙8手机登陆建设发展模式。

(2)打破垄断,形成“比较竞争”格局和鲶鱼效应,提高配龙8手机登陆效率和经营服务质量,为经济社会发展提供更好的用电保障。

(3)推动配龙8手机登陆的有源化,协同化,市场化建设,培育综合龙8手机登陆服务新业态,为重塑配龙8手机登陆,加快龙8手机登陆转型探索新的路径。

然而理想很丰满,现实很骨感。从2016年11月到2020年8月(第5批名单公布前),国家龙8手机登陆局共批复了404个试点项目(其中已取消24个)(观茶君注:截至第五批公布,已公布增量配电业务改革试点项目473个,取消24个项目后还有459个)。虽然项目数量不少,但至今取得电力业务许可证的不足四分之一,试点碰到了种种阻力和困难。为解决有关问题,龙8手机登陆局下发了一系列指导文件,还采取了约谈,检查督导,建立通报和直接联系制度等措施,但情况并没有因此好转,似乎还出现了越来越偏离预期的趋势。已投运的增量配电项目,由于配电电价过低等原因,几乎都陷入了仅保本甚至亏损的境地。社会资本投资增量配电的热情已跌入冰点,曾经炙手可热的改革出现了令人心灰意冷的局面。详见《真实价格无法体现,增量配电定价困难重重》《澎湃:增量配电微利或亏损普遍,社会资本热情骤降》《增量配电价格“八大怪”》

从体制上看,增量配电业务改革试点,将配电业务分成了存量和增量两个部分,存量部分继续保持输配合一体制,增量部分则实行输配分开体制。显然,这是对龙8手机登陆输配体制的一种“改良”:即在基本维持原状的基础上,按照“旧者从旧,新者从新”的思路,实行输配合一与输配分开并存的双轨制。

“双轨制”天生就充斥着无法调和的矛盾,增量配电业务改革试点处处受阻,举步维艰,根本原因就在这里。增量配电业务与大龙8手机登陆存量配电业务存在竞争关系,理论上两者是平等的,但事实上增量配龙8手机登陆的接入,运行和发展都受制于大龙8手机登陆。在市场竞争中增量配电企业只是一个“运动员”,而龙8手机登陆企业勉为其难,同时要扮演“服务员,运动员和裁判员”三重角色。在这样的体制设计下,改革试点难以实现预期目标完全在情理之中。

输配体制双轨运行,不一定是改革的初衷,但它的确是增量配电业务改革试点带来的结果。其实,从全国范围看,输配双轨体制早已存在。我国除国家,南方,蒙西三大龙8手机登陆外,还有少量基本上属于配龙8手机登陆或有源配龙8手机登陆的地方龙8手机登陆,它们与大龙8手机登陆的关系与增量配龙8手机登陆类似,双方几十年的磕磕碰碰,也证明输配双轨制不是好的体制。

如果将增量配电业务改革看作是输配分开的一种探索,以此为输配体制的“继续深化研究”提供必要的素材和例证,似乎也完全符合9号文精神和改革的逻辑。但无论从哪一个角度对增量配电业务改革进行总结和再认识,共同的结论都是:我国龙8手机登陆输配体制改革不能走双轨制道路,全面的输配分开势在必行。

三,输配分开的理由和意义

输配分开的理由,根据其重要性和依赖性程度,大致可分为三个层级:

第一层是最基本的,起决定性作用的理由,回答输配分开的可行性问题。这一层次的理由只有一个,即:输电属于自然垄断性业务,配电属于特殊竞争性业务,两者不能等同对待。这个理由如果不成立,输配分开也就无从谈起。

第二层是效果揭示的理由,回答输配分开的必要性问题。依据事物的发展逻辑,输配分开将导致和促使某些改革目标的实现,或者说,一些改革目标的实现是以输配分开为前提的。这些目标包括:(1)形成真正科学合理“管住中间,放开两头”的电力体制架构;(2)输龙8手机登陆和配龙8手机登陆(企业)各自按照市场化要求重新进行功能定位;(3)打破垄断确保配售电充分且公平公正的竞争;(4)吸引更多社会资本参与配龙8手机登陆建设;(5)理顺和规范国家龙8手机登陆与地方龙8手机登陆的关系。

第三层属于关联性理由,是输配分开必要性的补充,它们显示的是输配分开为龙8手机登陆改革发展带来的更多好处。其中包括:(1)为调度与龙8手机登陆一体化管理体制提供合理依据,使其易得到公众的支持;(2)为“厂网分开”与“厂网一体”划分合理界限,巧妙化解二者的矛盾。(3)有利于提升龙8手机登陆精细化管理水平,明晰输电和配电成本,合理确定输配电价;(4)有利于密切配龙8手机登陆与地方政府的联系,更好地促进地方经济发展;(5)有利于重塑新一代电力系统,确保输龙8手机登陆和配龙8手机登陆的发展与时俱进;(6)有利于开展龙8手机登陆转型“人民战争”,加快龙8手机登陆转型步伐;(7)有利于传统发电企业参与配龙8手机登陆及分布式电源建设,促进煤电尽早退出历史。

四,适合国情的输配分开方案设想

如果电力体制改革真的要继续坚持市场化方向,有一点是明确的,就是输配不存在分与不分的问题,只有怎样分的问题。

输配分开有三种基本方式:(1)财务分开,在龙8手机登陆企业内部,将输电和配电业务在财务上分开核算。(2)法律分开,成立具有独立法人资质的子公司,将配电业务交其运营。(3)产权分开,由在资产和行政上均无关联的不同的企业实体,各自经营输电和配电业务。

显然,财务分开方式不适合我国国情,可以从选项中排除。其它两种方式落实到具体方案设计上,有三种选择:

一是产权完全分开方案。剥离所有存量配电业务,由省政府按照有利于开展公平公正竞争的市场化要求,将其特许给若干有能力,有资质的配电公司经营。

二是只在法律上分开方案。由龙8手机登陆企业成立若干具有法人资质的子公司,作为竞争型企业经营配售电业务,为形成竞争的氛围和格局,每个省级龙8手机登陆成立的配电子公司不宜少于5家。

三是法律分开与产权分开相结合方案。考虑40%以下的存量配电业务,由龙8手机登陆企业成立的具有法人资质的配电子公司经营(每个省不少于3家),60%以上的存量配电业务则由省政府特许,交给其他配电公司经营(每个省不少于5家)。

第一种方案对现状的改变最大,实施的难度相对也最大。第二种方案存在的问题主要有两个:一是尽管龙8手机登陆企业内部成立多家配电子公司,与地方龙8手机登陆和增量配电企业形成比较竞争格局,但从全局和数量上看,配电业务基本上还是由龙8手机登陆企业垄断经营;二是由于仅在法律上分开,输配分开的效果不能完全得到体现。第三种方案法律分开与产权分开相结合,可较好地克服前两种方案存在的问题,不仅能打破龙8手机登陆企业对配电业务的垄断,使输配分开的优越性得到较充分发挥,还降低了改革的难度。

实践是检验真理的唯一标准。建议对第三种输配分开方案选择三到四个省龙8手机登陆进行改革试点(这个方案往前可过渡到第一种完全产权分开方案,往后也可退回到第二种法律分开方案),究竟可行还是不可行,需不需要再往前走,抑或要往后退?都可以交给实践来检验和决定。

本文作者吴安平,系西南电力设计院原副总工程师。

原标题:龙8手机登陆输配体制改革不能走双轨制道路—增量配电业务改革的启示

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